Il rural proofing: ridisegnare le politiche attraverso la lente rurale

Pianeta PSR – Il futuro delle aree rurali è legato alla capacità di orientare le politiche pubbliche per favorirne la crescita

Se per lungo tempo il ruolo svolto dalle aree rurali nelle dinamiche dello sviluppo territoriale è stato sottovalutato e per lo più considerato in modo contrapposto e subalterno alle aree urbane, di recente si sta assistendo ad un cambiamento sostanziale dell’immaginario e della narrativa. Da luoghi secondari e di mancato sviluppo da supportare, le aree rurali sono diventate, come dichiarato negli Orientamenti politici 2019-2024 dalla Presidente Ursula von der Leyen nel luglio 2014, zone da tutelare e su cui investire in quanto “tessuto della nostra società“, “cuore pulsante della nostra economia” e “parte fondamentale della nostra identità e del nostro potenziale economico“.

Questa nuova centralità fa da perno alla Comunicazione “Una visione a lungo termine per le zone rurali dell’UE: verso zone rurali più forti, connesse, resilienti e prospere entro il 2040” (COM(2021) 345), lanciata nel giugno del 2021, che avvia un profondo ripensamento sulla funzione svolta dalle aree rurali richiamando la necessità di adottare un approccio olistico che ne riconosca e consideri la loro multidimensionalità e multifunzionalità. La visione a lungo termine si pone come obiettivo quello di rinnovare e rivitalizzare le aree rurali per ritrovarle nel 2040 più forti, connesse, resilienti e fiorenti e, a tal fine, propone l’introduzione, da un lato, di un Patto rurale e un Piano d’azione per impegnare e mobilitare istituzioni, comunità locali e parti interessate a sostenere gli obiettivi della visione di lungo termine, e, dall’altro, di un meccanismo trasversale di verifica rurale (rural proofing) che possa consentire di riformulare e valutare in tale nuova ottica tutte le politiche che in vario modo incidono sulle aree rurali per “assicurare la coerenza, l’uniformità e la complementarità tra le politiche a beneficio delle zone e delle comunità rurali” e, quindi, aumentare il loro impatto a beneficio non solo delle aree rurali ma di tutta la società e l’economia europea.

Cosa si intenda per rural proofing lo spiega l’Unione Europea stessa: un meccanismo che consente di revisionare le politiche pubbliche attraverso lenti rurali, ossia considerando “gli impatti e le implicazioni reali e potenziali, positive o negative, dirette e indirette, sull’occupazione nelle aree rurali, sulle prospettive di sviluppo, sul benessere sociale, sulle pari opportunità per tutti e sulla qualità dell’ambiente“. Ma per comprendere appieno la portata di nuova sensibilità rurale, è utile anche ripercorrere il percorso che ha seguito per giungere fino a noi in questa forma. La sua definizione, applicazione e rilevanza ha, infatti, assunto diversi connotati e geometrie nel tempo e nei differenti paesi, pur avendo come tratto comune la finalità di accrescere l’impatto delle politiche sul territorio soddisfacendo i fabbisogni delle comunità locali.

È il governo inglese che si impegna per la prima volta a mettere le comunità rurali al centro delle politiche nazionali approvando nel novembre 2000 il White Paper “Our Countryside, the future. A fair deal for Rural England” (Command Paper 4909) e introducendo il rural proofing delle politiche pubbliche al fine di stimolare l’attivazione di meccanismi di governance multilivello, agevolare i processi decisionali concernenti i servizi locali e, soprattutto, di considerare e valutare gli impatti specifici sulle aree rurali per poter poi apportare eventuali aggiustamenti/compensazioni per adeguarle a rispondere ai fabbisogni locali. Ma, pur essendo obbligatorio, tale approccio è spesso rimasto sul piano dell’intenzione politica e ha, quindi, avuto limitato riscontro dal punto di vista legislativo.

Da allora in poi, strumenti di verifica rurale delle politiche sono stati adottati in diversi altri Stati europei (Irlanda del Nord, Scozia, Finlandia) ed extra europei (Canada, Nuova Zelanda e Australia), come si vede quasi tutti paesi sotto l’influenza britannica, eccetto la Finlandia. Il rural proofing è stato applicato soprattutto a livello nazionale e nelle fasi iniziali del ciclo politico, ancora una volta eccetto in Finlandia, dove invece l’applicazione è a tutti i livelli e soprattutto a livello regionale e locale. Inoltre, il rural proofing è consistito per lo più nell’introduzione di checklist/schemi/domande da seguire e corredato da linee guida esplicative per verificare i possibili impatti positivi/negativi degli interventi sulle esigenze delle comunità rurali. E solo in pochi casi (Inghilterra, Irlanda del Nord e Finlandia) è stato previsto di assegnare del personale dedicato con competenze specifiche per seguirne il processo.

A livello comunitario bisogna attendere il 2016, quando ne viene sollecitata l’adozione nelle conclusioni della dichiarazione di Cork 2.0 “Una vita migliore nelle aree rurali” in cui, tra le altre cose, si raccomanda di esaminare tutte le politiche macroeconomiche e settoriali anche dal punto di vista rurale al fine di effettuare una verifica su quali sono gli impatti (effettivi e potenziali) sull’occupazione, sulla crescita, sullo sviluppo, sul benessere e sull’ambiente delle aree rurali. Nel 2017 la necessità di dare un impulso al meccanismo di rural proofing viene confermata nella Comunicazione “Il futuro dell’alimentazione e dell’agricoltura” (COM(2017) 713), che riconosce che tutti i fondi UE e tutte le politiche hanno un impatto sulle aree e sulle comunità rurali, ma anche che “questa capacità di rigenerazione rurale non è sempre ottimizzata” e, di conseguenza, afferma la necessità di un concreto impegno della Commissione “a promuovere un meccanismo di verifica per le aree rurali, riesaminando periodicamente le politiche pertinenti attraverso una ‘lente rurale’, tenendo conto dei possibili effetti sulle comunità rurali“.

Nel 2021 la verifica rurale viene poi inserita a pieno titolo prima nelle disposizioni della Comunicazione “Legiferare meglio: unire le forze per produrre leggi migliori” (COM(2021) 219 final) e poi, come già accennato in precedenza, in quelle della Visione al ungo termine delle aree rurali (COM(2021) 345). Nella prima, incentrata su come rafforzare e snellire il processo legislativo, la Commissione dichiara il suo impegno a promuovere la valutazione dell’impatto delle iniziative legislative su aree e tematiche rurali attraverso il meccanismo di verifica rurale, la raccolta di evidenze da territori diversi (come indicato nelle linee guida), e all’utilizzo degli strumenti appositamente predisposti per identificare gli impatti potenziali ed effettivi sul territorio (toolbox, aggiornato nel 2023). Nella seconda, invece, si sottolinea sia la multidimensionalità delle aree rurali sia la finalità di favorire la coesione economica, sociale e territoriale sottesa a tutti i trattati, e si raccomanda di “rivedere le politiche dell’UE in una prospettiva rurale, considerando il loro potenziale impatto e le loro implicazioni sull’occupazione e la crescita rurale, così come le prospettive di sviluppo, il benessere sociale e le pari opportunità per tutti, e la qualità ambientale delle zone rurali” ed esorta gli Stati Membri a applicare il rural proofing anche a livello nazionale, regionale e locale.
E proprio al fine di coinvolgere e supportare autorità pubbliche e portatori di interesse in questa direzione e di agevolare la definizione e applicazione del rural proofing nei diversi contesti territoriali sono state attivate delle importanti iniziative.

Nel dicembre 2021, la Commissione Europea ha lanciato il Patto Rurale, un percorso partecipativo di lungo termine che si pone come fulcro del Piano d’azione rurale per la costruzione della visione comune per le zone rurali europee basato sulla collaborazione attiva di tutti i soggetti pubblici e privati (Comunità del Patto Rurale) alla creazione delle aree rurali del futuro più forti, connesse, resilienti e prospere e che ha trovato espressione e sintesi in diversi modi, tra cui:

Inoltre, nel 2022, una importante riflessione sul rural proofing è stata attivata in seno alla Rete Europea per lo Sviluppo Rurale (RESR) che ha istituito un Gruppo Tematico che, sulla scorta delle esperienze già realizzate e delle esigenze comunitarie, ha messo a punto il documento “A Framework of Rural Proofing Actions” in cui viene sintetizzato quanto emerso negli incontri degli esperti in cinque azioni chiave per una efficace verifica rurale delle politiche:

I primi risultati del complesso di iniziative intraprese a partire dal 2021 sono stati resi disponibili nel marzo 2024 nel rapporto “La visione a lungo termine per le zone rurali dell’UE: risultati principali e vie da seguire” (COM(2024) 450 final), che è accompagnato anche da due documenti di lavoro in cui si dà conto sia su quanto realizzato in relazione ai 10 obiettivi e 4 ambiti di intervento della visione di lungo termine e alle 30 azioni previste dal Piano di azione rurale, sia su come riorientare di conseguenza il Piano stesso (Taking stock of the implementation of the EU rural action plan (2021-2023) e Reviewed EU rural action plan) e che avanza già nuove prospettive per correggere il tiro in vista della chiusura della attuale programmazione nel 2027. Dall’analisi emergono, infatti, carenze in tutti e quattro gli ambiti della visione di lungo termine: le aree rurali invecchiano più rapidamente, la connettività e le competenze digitali sono minori che nelle aree urbane, la percentuale di giovani (e, soprattutto, di giovani donne) che non lavorano e non studiano (NEET) continua a rimanere molto elevate, l’importanza del settore primario continua a declinare rispetto al secondario e terziario. Ed emerge anche che i 28 piani strategici della PAC, e le strategie di sviluppo locale LEADER all’interno di essi, non prestano abbastanza attenzione a settori come l’agricoltura, l’imprenditoria rurale, l’innovazione, la connettività e l’inclusione sociale. E, ancora, si evidenzia che, sebbene ci siano tanti fondi e tante politiche che incidono sui territori rurali oltre alla PAC, non si ha contezza di quali e quanti siano, e si esorta a adoperarsi per individuarli e monitorarli per verificare e quantificare il loro contributo agli obiettivi della visione rurale e per inserire una prospettiva territoriale in tutte le politiche UE.

Al momento, dunque, le iniziative per realizzare la Visione di lungo periodo per il futuro delle aree rurali non hanno prodotto risultati soddisfacenti e il rural proofing è rimasto nelle intenzioni e negli impegni formali e non si è sostanziato in applicazioni concrete. Nel frattempo, però, i processi in atto contrastano palesemente con quanto atteso, testimoniando la rilevanza che potrebbe avere a tal fine la visione strategica di insieme auspicata con l’introduzione del meccanismo di verifica rurale. Costruire aree più forti, connesse, resilienti e prospere non può, infatti, che passare da un impegno collettivo e trasversale che dia attenzione e risposta a specificità, differenziazioni e fabbisogni locali e dal coinvolgimento proattivo di amministratori e stakeholders nel ridisegnare tutte le politiche (e le loro fasi) in funzione di ciò.
Le proposte di riorientamento del Piano di azione rurale rimandano ad ulteriori decisioni da prendersi dopo le elezioni europee che si sono appena concluse. Occorrerà, quindi, attendere l’avvio della nuova legislatura europea per sapere come tutto ciò si evolverà.